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以公共服务建设为中心的政府转型(总第841期)

  时间:2011-01-24

2003年有学者提出由经济建设型政府向公共服务型政府的转型;2004年经济学界就政府转型形成较为广泛的共识;2005年国务院决定把以政府转型为重点的行政体制改革作为改革重点;2006年国务院讨论“十一五”规划,明确地把行政管理体制改革作为“十一五”改革攻坚的关键和重点。8年过去了,以政府转型为重点的行政体制改革有一定进展,尤其是在改善民生方面有重要进展,服务型政府开始成为各级政府基本的理念。

总的来说,政府转型尚未真正到位:在许多方面并没有多大的突破;在有的方面不仅没有多大进展,原有的问题还有进一步加大的趋势;有的改革形式上走了一步,但实质上没有大的进展,如大部门制改革。按照十七届二中全会的精神,大部门制改革的实质是建立行政范围内决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的体制。从已有的实践看,无论是中央、还是地方行政范围内的三权分设改革并没有实质性突破。

行政体制改革没有取得大的突破,原因大概有三方面:第一,政府发展理念的转变尚不到位;第二,相关体制改革滞后,比如财税体制、干部考核机制;第三,这些年形成的部门、行业、地方政府利益开始成为普遍倾向。

下一步,是以公共服务为中心推动政府转型,还是以经济建设为中心推动政府转型?这个政府基本理念不转变,现行财政体制、干部考核机制,由此衍生的政府自身利益倾向将难以改变。

一、市场经济体制的初步建立与政府转型

金融危机以来,有人把政府主导的经济增长模式作为我国的发展模式。这是需要讨论的:在经济生活领域,是坚持市场主导下的政府,还是政府主导下的市场?

1. 市场化改革基本完成,还是尚未完成?最近有专家提出,我国市场化导向改革基本完成,下一步主要是社会改革。当前,社会领域的转型和改革十分突出,但说市场化改革基本完成为时尚早。我国虽然初步建立了市场经济体制,但市场化改革的任务并未完成。

(1)国企改革滞后、民营经济发展的种种困难,说明市场化改革在有的方面还不到位。近几年,国有垄断行业发展很快,民营经济发展缓慢,在有些地区民营经济还处于相对萎缩的状态。2005年~2009年不到五年的时间,国有企业资本总额从25万亿增至53万亿元,年均增长20%,提高了一倍;而同期,民营经济解决了90%的就业,却只拿到10%的贷款资源。

(2)价格改革仍需推进。一般性商品价格改革取得重大进展,要素市场化改革进展并不大,有的问题还尚未破题,比如说土地批租等问题。

(3)市场竞争机制有待完善。虽然市场机制建设有了很大进展,但是平等竞争的制度环境并未全面形成。

2. 政府主导的经济增长方式利大于弊,还是弊大于利?

(1)从现实的经济生活看,政府主导的经济增长方式存在几个问题:

——政府对资源的垄断范围在某些方面不是在缩小而是有所扩大,比如对某些重要资源;

——行政定价、行政控制在某些方面有所扩大;

——垄断行业的垄断行为在某些方面不是缩小,而是有所扩大;

——民营经济有了一定的发展,但发展还面临着相关的制约因素,“玻璃门”还没有打破。

(2)从地方看,政府主导的经济增长方式在一定时期对拉动经济增长有重大的历史贡献。但今天看,矛盾问题逐步突出:

——以做大GDP总量为主要目标追求;

——以土地批租和上重化工业项目为重要特点;

——政府主导的经济增长方式与国有偏好、垄断行为相联系;

——以行政控制、行政干预为主要手段。

从现实看,政府主导型的经济增长方式同转变经济发展方式的要求相悖。它在市场经济形成中有重要的贡献;市场经济体制初步形成,它具有不可持续性,弊大于利,矛盾、问题开始凸显,并已成为经济生活中的突出的问题。

3. 经济发展方式转型对政府提出的本质性要求是什么?本质性要求就是履行好经济性公共服务。什么是经济性公共服务?至少有五个基本点:

(1)经济政策要具有科学性、稳定性,宏观调控要有效。经济政策、尤其是宏观政策不稳定,常常成为我国经济转轨、社会转型中波动和矛盾问题的重要来源。例如住房制度改革,把投资性需求、改善性需求、保障性需求都推到市场,这是造成房地产市场问题的重要因素。如果首先明确政府的主要职责是提供保障性住房,商品性住房在宏观调控下放开,就不会造成当前调控难度大的困境。

(2)中长期规划科学性和刚性约束。

(3)市场监管的有效性。公共安全领域市场,尤其是食品、药品等公共安全市场的监管严重不到位,老百姓不放心。

(4)重要的基础设施建设。

(5)经济信息的及时性、公开性。

把这5件事情做好,经济性公共服务才能到位。就是说,市场体制初步建立的情况下,政府转型的关键在于,从经济建设的主体转到经济性公共服务主体上来。

来源:中国(海南)改革发展研究院 [关闭] [收藏] [打印]