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以国有资本多元化为重点加快东北国企混合所有制改革(12条建议)(总第1123期)

作者:夏锋 匡贤明  时间:2017-04-21

  习近平总书记参加十二届全国人大五次会议辽宁代表团审议时明确指出,要把国有企业作为辽宁振兴的“龙头”,坚定不移把国有企业做强做优做大,培育核心竞争力,争当创新驱动发展的先行军。为落实总书记讲话精神,2017年4月7日,中国东北振兴研究院在沈阳举办了以“国有企业改革——东北振兴的重头戏”为主题的论坛。根据本院研究积累,结合论坛研讨成果,提出加快东北国有企业混合所有制改革的12条建议。

  总的建议是:以增强东北地区国企国资活力为目标,以国有资本多元化为重点,以成立若干个国有资本投资运营公司为突破口,

  以实施精准税收激励政策为动力,探索东北国企混合所有制改革的新路子,争取未来几年取得东北国有企业改革实质性突破。

  一、创新东北国企混合所有制改革的路径

  1.把增强活力和竞争力作为国企改革的基本出发点

  中央明确提出“做强做优做大国有企业”的目标,但这不能等同于“提高国企比重”。2015年,东北三省工业领域中,国有控股工业企业资产总额占规模以上工业企业资产总额的比重达到52%,高出全国平均水平14个百分点。东北国企的根本矛盾在于活力不足、效益不佳。因此,要把增强国企的活力和竞争力作为东北国企改革的基本出发点。建议:

  以公益性为重点调整东北地区国有资本布局,尽快使国有资本退出一般性竞争领域,使其肩负起“国计民生”的历史责任;不断增加对公益类行业的投资,使国有资本主要配置在公共服务、前瞻性战略性产业、生态环境、科技创新、国家安全等重点领域。

  2.加快推进政府由“管企业”为主向“管资本”为主的转型

  以“管资本”为主是国有企业做强做优做大的重要条件。从东北实践看,这项改革目前尚未有效破题,客观上制约了东北国有企业改革的进展。建议:

  加快推进政府由“管企业”为主向“管资本”为主的转型,抓紧出台国有资本投资、运营的改革方案,尽快形成国有资本管理新体制;尽快向社会资本推出一批垄断行业重大项目,使重点领域和关键环节的混合所有制改革在今年能有实质性进展。

  3.把国有资本自身多元化作为东北国企混合所有制改革的重点

  在东北地区混合所有制改革中,推进国有资本自身的多元化,比简单降低国有经济比重,更具可操作性和现实性。无论国有资本绝对控股、相对控股还是参股,实现国有资本自身股东的多元化,对破题东北国企混合所有制改革意义重大。建议:

  把国有资本所有者的多元化作为国有企业市场化运行的重要制度建设,作为评价国企混合所有制改革的重要标准之一。通过国有资本所有者的多元化,例如引入社保基金,由不同股东作为出资人代表,避免企业重要决策由一个大股东独断的弊端,提高决策科学性,提升风险防范能力。

  二、加快推进东北地区国有资本多元化进程

  4.尽快组建若干个国有资本投资运营公司

  推动东北地区国有资本布局调整,需要尽快设立多个投资运营公司。建议:

  (1)放宽对股权的要求。国有资本投资运营公司中的国有股,既可以绝对控股,也可以相对控股,关键在于避免单个国有资本股东“一股独大”。

  (2)以国有资本投资运营公司为平台,吸引更多的社会资本参与。以此探索东北地区PPP的新路子。

  (3)发挥国有资本投资运营公司在改善东北国有企业内部治理中的作用。例如,探索省属国有资产投资运营公司参与市属国有企业股权多元化的改革。

  5.加快推动东北国有资本配置战略性调整

  从实际情况看,东北地区国有资本分布的领域过广,一些竞争性领域仍还有国有资本配置在内。未来几年,重点是加快推进东北国有资本“三进三退”,退出与国计民生无关领域,注入主业,优化结构。建议:

  (1)东北地区国有资本尽快从三个领域退出:从所有小型工业企业中退出;从所有长期低效益与负效益的行业中退出;从所有长期低效益与负效益的企业中退出。

  (2)强化东北地区国有资本在三个领域的配置:在全国有长期优势的行业;东北行业龙头与骨干企业;承担国家特殊任务与功能的企业。

  (3)明确东北国有资本配置调整的任务清单、时间表和进度表。建议尽快调研,挨户走访,摸清每家国企的国有资本分布情况,尽快拿出可操作的方案。

  6.推进国有资本划拨社保基金的制度化

  中共十八届三中全会已经明确了社保基金划拨国有资本的基本方向。在东北地区加大国有资本划拨社保基金的力度,有助于解决省级社保基金缺口问题;有助于社保基金向关系国计民生的东北国企注入国有资本,有效降低国企负债率;有助于避免“一股独大”,推进国企现代化企业制度建设。建议:

  (1)尽快成立区域性社保基金理事会。承接国有资本划拨,负责运营管理、保值增值。目前东北地区仅有辽宁成立了省级社保基金理事会。方案一,吉林、黑龙江尽快成立省级社保基金理事会;方案二,在辽宁社保基金理事会的基础上,成立东北地区社保基金理事会。

  (2)明确东北地区国有资本划拨的比例和时间期限。不仅东北各省国有资本要按一定比例划拨,而且争取在东北的央企也划拨一定比例国有资本到社保基金,以此支持东北振兴。

  (3)发挥社保基金在国有资本运营管理上的作用。尤其是在优化东北国有企业内部管理上的作用。

  7.扩大东北国有企业员工持股改革的试点范围

  中共十八届三中全会明确提出,允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。东北国有企业改革,需要调动广大员工的积极性。建议:

  (1)适当下放东北国企员工持股改革方案的审批权。对于条件成熟的东北国企员工持股改革方案,可以下放到市级甚至采取备案制。

  (2)重点在东北科技类国企加快员工持股改革进度。比如对东北地区装备、设备制造等科技含量较高的国企,尽快推进员工持股,激活科技人才。

  (3)对完全竞争性领域的某些国有企业,探索“分红权改革”。将企业利润在资本所有者、经营管理层与普通员工中共享。由于不涉及改制、评估、审计、下岗,分红权改革方案的实施难度小,且有利于提升员工积极性,有助于国有资本保值增值。

  8.实施精准税收政策,形成东北国企混合所有制改革的重要动力

  (1)以精准税收增强东北“造血”功能。东北国企混合所有制改革,关键在于“投资跨过山海关”,引入各类型资本以增强东北国有企业自身活力,形成“造血”机制。建议对参与国有企业混合所有制改革的投资者实行税收优惠,降低税收成本和投资风险。从现实情况看,参与东北国企混合所有制改革的不同类型的投资者承担了改革成本和风险,税收优惠政策实质是给予这类投资者一定的补偿。

  (2)以调整增值税为重点出台东北精准税收政策。

  方案一,下调增值税税率。对参与国企混合所有制的投资者,将现行的17%的税率下调到13%或者是11%,并实行进项税的全额抵扣。这一方案力度相对较小。

  方案二,对参与国企混合所有制改革的投资者,免征增值税,但进项税不能抵扣。相比第一种方案,这个方案的税收优惠力度稍大。

  方案三,对参与国企混合所有制改革的投资者,实行增值税零税率,进项税可以抵扣。这一方案力度最大。

  从东北地区情况看,建议以方案二为基础,形成更具操作性的精准税收政策。

  (3)完善精准税收激励政策实施的配套措施。

  第一,明确政策实施的范围、条件,包括启动实施的条件、退出的条件等,避免优惠政策滥用。

  第二,进一步完善税收征收管理,实现征管的精准化;在征管上采取即征即退或者先征后退的办法。

  第三,对政策实施可能对地方财政收入带来的影响,建议中央财政予以支持。

  第四,及时总结东北地区增值税局部调整的改革情况,为全国层面的税制改革提供试点经验。

  三、设立“东北国企综合改革试验区”,优化东北国企改革的大环境

  9.设立“东北国企综合改革试验区”,建立改革容错机制

  东北振兴,重在突破现行不合理条条框框的束缚,“杀出一条血路来”。建议:以综合改革试验区为平台,建立健全容错、纠错、容忍失败的机制,消除改革者的顾虑,为东北国企改革创造敢于改革的制度环境。

  10.探索项目团队负责制,避免国有企业决策失误

  鼓励经营管理团队和业务骨干组成项目团队,以“项目团队不跟投,国有资本不投资”为基本原则,将项目团队的利益与项目利益、投资利益进行捆绑,明确权责分配,将项目团队置于风险承担的第一顺位,通过项目团队“不敢输”、“输不起”,有效防范国有企业决策失误,控制投资风险。

  11.加大对东北国有企业改革的支持力度

  (1)分类搞活国有企业。采取分类处理的方式,对于有市场前景,有技术优势的困难企业,主要采取市场化的方式,通过员工持股、债转股等体制机制变革,释放企业活力。对于扭亏无望的企业,要壮士断腕,尽快退出市场。

  (2)“保人不保企”,尽快清理“僵尸企业”。采取兼并重组、债务重组和破产清算等市场化的方式。中央与地方政府的主要职责是强化社会保障,避免破产企业员工生活陷入困境。

  (3)以财政手段助力国企改革。建立东北国企改革专项基金,发行东北国企改革特别债券;设立东北国企改革中央财政奖补资金,提升东北国企的改革积极性。

  12.建立以市场为主导的对口合作机制

  东北地区已经与东部地区部分省市建立对口合作关系,主要是辽宁-江苏、吉林-浙江,黑龙江-广东。这不是传统的对口支援、对口帮扶,需要打破政府主导的传统模式,探索建立以市场为主导的对口合作机制,推进双方优势产业链、高端产业的合作。建议:

  (1)支持发达地区国企关注并参与对口地区国企的改革。通过混合所有制改革和资产证券化,推动两地国企与社会资本融合;积极引入具有资金、管理等优势的国内外战略投资者,对两地国企进一步实施增量改革。

  (2)筹建两地国企市场化合作专项资金。培育、发展先进制造业与现代服务业,进一步支持国企拉动社会资本参与两地优势产业集群建设,助力东北振兴。

  (3)探索发展“飞地型跨区域特别合作区”。借鉴广东深汕特别合作区的体制飞地经验,引入市场机制,探索设立“辽沪特别合作区”、“吉浙特别合作区”、“黑苏特别合作区”等,共同打造国有企业改革的新平台和对外开放的新平台。

  (执笔:夏锋匡贤明)

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