迟福林:加快推进自贸试验区高水平开放进程(总第1252期)

  时间:2019-08-21

  总第1252 

  2019725 

    

  加快推进自贸试验区高水平开放进程* 

  (几点初步思考) 

    

  迟福林 

    

  2018115,习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲指出,“中国将支持自由贸易试验区深化改革创新,持续深化差别化探索,加大压力测试,发挥自由贸易试验区改革开放试验田作用。”当前,面对内外环境的深刻复杂变化,尤其是在全球经贸规则加速重构、我国构建开放型经济进程加快的背景下,如何在总结自贸试验区实践经验的同时,客观分析自贸试验区高水平发展面临的突出矛盾?如何继续解放思想、积极探索,推进自贸试验区高水平开放进程?如何适应经济全球化与我国全方位开放的大趋势,加快形成自贸试验区发展和竞争新优势?我认为,这些都是下一步自贸试验区谋篇布局需要深入研究的重大课题。 

    这里,简要提出以下3个问题与大家交流讨论。 


     一、在深入总结实践经验的同时,如何客观分析自贸试验区进一步发展面临的突出矛盾? 

    自20139月上海自贸试验区启动以来的近6年间,自贸试验区在以“准入前国民待遇+负面清单”为重点的外商投资管理制度、以国际贸易单一窗口为重点的贸易便利化制度、以及商事登记制度、简政放权、事中事后监管制度等多个方面取得重要进展。截至2018年底,前三批自贸试验区以不到全国万分之二的国土面积,吸收了12%的外资、创造了12%的进出口。到目前为止,共向全国复制推广了202项改革创新成果。应当说,自贸试验区有效发挥了全面深化改革开放试验田的作用,为我国加快构建开放型经济新体制进行了重要探索。 

    在总结近6年来自贸试验区实践经验的同时,也需要研究分析其面临的矛盾与问题,尤其是自贸试验区高水平开放面临的挑战和某些自身难以解决的突出矛盾。 

    1.开放水平与全国落差有所缩小,面临着“高地不高”的挑战。近年来,自由贸易试验区在简政放权、缩减负面清单方面取得重要进展。2013年至今,自贸试验区负面清单由190项缩减至37项。由此,不仅激发了自贸试验区的活力,而且促进了压缩全国版负面清单的进程。但同时也应当看到,随着我国扩大开放进程加快,自贸试验区与全国开放程度的差距逐步缩小,甚至基本接近。例如,目前自贸试验区版负面清单数量仅比与全国版少3项,且在服务业领域与全国版负面清单基本一致。 

  12019年全国版与自贸试验区版负面清单差异 

项目 

全国版条款 

自贸区版条款 

农林牧渔 

禁止投资中国管辖海域及内陆水域水产品捕捞 

 

制造业 

出版物印刷须由中方控股 

 

禁止投资放射性矿产冶炼、加工,核燃料生产 

 

文化娱乐 

禁止投资文艺表演团体 

文艺表演团体须有中方控股 

注:其余行业限制表述基本一致 

    

    

 

  12013-2019年自贸试验区负面清单数目 

    

  2.部分政策还没有真正落地或难以有效落地,部分政策从发布到落地周期偏长。例如,201510月,中国人民银行等出台了支持上海自贸试验区金融改革40条政策,其中明确提出“率先实现人民币资本项目可兑换”。上海市政府发展研究中心近期的一份报告显示,目前上海自贸试验区有关资本项目的改革措施,如合格境内个人投资者境外投资时点、限额可兑换试点等尚未推进落实,离资本项目可兑换的目标还有不小距离。再如,建设国际旅游消费中心,既是国家对建设海南国际旅游岛的目标要求,也是海南自贸试验区的战略定位之一。但受制于现行中央与地方的财税体制,多年来免税购物政策的实施效果离“建设具有世界影响力的国际旅游消费中心”的目标要求差距甚大。 

  2:海南免税购物政策四次调整 

年份 

2011 

2012 

2015 

2018 

额度 

5000 

8000 

16000 

30000万元 

商品种类 

18 

21 

38 

38 

对象 

乘飞机 

离岛旅客 

乘飞机 

离岛旅客 

乘飞机、火车 

离岛旅客 

乘飞机、火车、轮船离岛旅客 

    

  3.由于自主权有限,某些制度创新难以突破。在负面清单大幅减少的情况下,如何解决制约其落实的体制因素成为突出问题。以服务业市场开放为例,由于其复杂程度高、风险管控要求也高,没有更大的改革开放自主权,以服务贸易为重点的自贸试验区产业发展很难有大的突破。例如,在教育、会计等领域,虽然经营性教育机构、职业教育培训、合作会计事务所未列入负面清单,但在实际操作中仍然实行审批,并由此降低了企业的预期。此外,由于改革容错机制不完善,自贸试验区推进更大力度的改革开放举措,往往采取通过一一对接的方式进行。这样,既加大了其“自主改”的掣肘,也容易导致事实上的碎片化。201810月国务院出台了《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》。从初步实践看,如何落实这一文件精神,仍有一些深层次的矛盾问题需要研究解决。 

    


  二、我国进入全方位开放新阶段,自贸试验区如何谋篇布局? 

    我国经过40年的改革开放,从打开国门到全方位开放;从制造业领域为主的开放到服务贸易领域为重点的开放;从货物和服务为重点的贸易开放到制度性、结构性开放;从经济全球化的参与者到经济全球化的推动者,走出令世界刮目相看的新型开放大国成长之路。适应我国扩大开放的新趋势,自贸试验区应当着眼于积极参与全球经贸规则制定、着眼于主动参与国际多边和区域合作、着眼于率先构建高水平开放型经济体系等做好谋篇布局。也就是说,自贸试验区要从以负面清单为主的实践尽快转向以制度性、结构性开放为主的改革开放探索。 

    1.成为我国深度融入世界经济、对标高标准经贸规则的先行区。当前,虽然贸易保护主义、单边主义势头增强,但降低关税与非关税壁垒,创造条件走向零关税仍是经济全球化的大趋势。例如,欧盟与越南签订的自贸协定、欧盟与日本签订的《欧日经济伙伴关系协定》,目标均为实现99%以上货物贸易零关税,而CPTPP目标是实现成员国95%以上的货物贸易零关税。适应这一大趋势,自贸试验区的作用不仅不能弱化,反而要明显增强;试验田的空间不仅不能缩小,反而要明显扩大。 

  服务于我国对外开放的总体战略,自贸试验区应当率先对标CPTPP等高水平经贸规则,适时探索零关税、低税率、简税制;尽快在竞争中性、跨境数据流动、电子商务监管、政府采购、国企改革等方面先行探索,以为我国推动全球自由贸易进程、参与全球贸易经贸规则制定、增强全球经济治理话语权提供实践依据。 

  3:我国加入CPTPP条款难易度分析 

接受难易程度 

条款 

难度较大 

跨境服务贸易、商务人员临时入境、电信服务、电子服务、劳工、监管的一致性、国有企业和指定垄断 

难度较小 

竞争政策、知识产权、技术性贸易壁垒、投资、金融服务、政府采购、环境、中小企业、透明度与反腐败 

基本能够接受 

组织服装、原产地规则、海关管理和贸易便利化、贸易救济、合作与能力建设、发展、争端解决机制、管理和机制条款、其他 

    

    2.成为我国制度性、结构性开放的新高地。面对内外发展环境变化,推进制度性、结构性开放成为我国新阶段开放的重大任务。所谓“制度性开放”,其重点是公开市场、平等竞争,对标国际规则,建立并完善以公开、规范为主要标志的开放型经济体系;所谓“结构性开放”,其重点是开放领域与范围的扩大,即从一般制造业领域到以金融等为重点的服务业领域的开放。制度性、结构性开放的重要目标是建立高水平的开放型经济体系。由此,对自由贸易试验区发挥先行先试重要作用提出更高要求。 

    适应经济全球化大趋势,推进以货物贸易为主向以服务贸易为重点的开放转型,成为制度性、结构性开放的重大任务。这就需要加强同国际通行市场规则对接,尽快开展负面清单外无审批试点等。此外,建议将上海自贸试验区跨境服务贸易负面清单推广至全国其他自贸试验区,并大幅缩减跨境服务贸易负面清单数量,争取到2020年由目前的159项缩减至80项以内;进一步细化跨境服务贸易负面清单限制性措施,增强透明度与可操作性;加强同香港、欧盟、日本、韩国等发达经济体专业技术人才的资格互认及服务业监管标准对接,加快开展服务贸易“经认证的经营者”试点,尽快实现人员、资金等要素自由流动,使自贸试验区尽快成为与国际高标准服务业对接的重要平台。 

    3.成为构建开放型经济新体制的重要窗口。当前,我国经济已经深度融入世界,经济转型发展中的问题更需要在扩大开放的条件下解决。作为新型开放大国,开放牵动影响全局、开放与改革直接融合、开放倒逼改革的时代特征十分突出。为此,自贸试验区要以开放统筹国际国内两个大局,形成自身全面深化改革的新动力。比如,允许和鼓励自贸试验区采取特殊灵活的行政体制安排,推进政府职能转变,最大限度提高自贸试验区的工作效率,激发发展活力。 

  2018年,我国东部地区外贸依存度达到51.82%,而中部、西部、东北地区普遍低于20%。目前,我国自贸试验区已形成“1+3+7+1覆盖东部、中部、西部、东北地区的区域布局,具备带动优化我国区域布局的基本条件。这需要允许自贸试验区根据承载的国家战略、自身区域特点实行差异化的开放策略;需要赋予其更大的改革开放自主权,使各自贸试验区根据不同的定位,在不同的领域加快探索。 

  42018年我国各区域外贸依存度 

指标 

东部地区 

中部地区 

西部地区 

东北地区 

外贸依存度 

51.82% 

10.78% 

13.22% 

18.78% 

    数据来源:《2019年中国统计摘要》。 

    

    三、适应我国扩大开放大趋势,如何加快形成自贸试验区发展和竞争的新优势 

    开放和自由贸易是促进全球经济增长的主要动力。面对单边主义、贸易保护主义的挑战,我国坚持开放的大门越开越大和推进高水平开放,成为全球自由贸易进程的坚定维护者、推动者。在这个大背景下,如何加快形成自贸试验区发展和竞争新优势,在此提出三种思路与各位探讨。 

    思路一:推动部分自贸试验区率先对标全球高标准自由贸易园区。比如,上海、广东等制度创新任务完成度较高的自贸试验区,要率先对标全球高标准的自贸协定,做好我国开放型经济新体制的压力测试。建议赋予其“零关税、低税率、区内流转免征增值税”等某些国际自由贸易园区通行的相关政策,并加快在数字贸易、服务贸易等新兴贸易领域的规则探索,为形成全球数字贸易与服务贸易新规则作出贡献。 

  思路二:赋予具备条件的自贸试验区更大的改革开放自主权。按着“持续深化差别化探索”的基本思路,形成多层次的探索经验。比如,抓住上海自贸试验区扩容的契机,率先对标国际金融中心,在加快落实“金改40条”的基础上,推进资本项目人民币可兑换、利率汇率市场化改革等金融领域的关键环节改革;在广东自贸试验区,全面推进与港澳在金融、保险、会计、法律、研发、教育等领域的规则与标准对接,尤其是在目前香港的局势下,在管住货物的前提下尽快全面放开人文交流,其全局意义凸显。建议尽快把广东自贸试验区成熟经验在粤港澳大湾区全面推开。 

  对不具备全面开放条件的自贸试验区,根据自身特点可试行产业项下的自由贸易政策。例如,辽宁自贸试验区重点推进装备制造业和先进制造业产业项下的自由贸易;陕西自贸区重点推进文化旅游项下自由贸易政策;根据各自贸试验区承载的“一带一路”的重大任务和自身特点,实行基础设施项下、产能项下、服务贸易等项下自由贸易政策。 

    思路三:按现有步骤继续推进,把重点放在相关制度创新上。在此思路下,各自贸试验区按着全国一张负面清单的管理模式,按着《总体方案》要求,以既定的步骤推进,同时把重点放在相关政策与制度的创新与完善上。比如,进一步完善“准入前国民待遇+负面清单”管理制度;继续探索服务贸易自由化便利化、服务业及数字经济领域的监管变革、与开放相适应的行政体制改革等,并逐步完善相关法律法规。 

    总的建议是,服务于我国改革开放大局,对已有的自贸试验区实行不同的发展路径选择,以发挥各个自贸试验区在我国改革开放新阶段的各自特殊作用。 

    

    

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  *在由国务院参事室、西安市人民政府主办的“自贸试验区建设研讨会”上的主旨演讲,2019725,陕西西安。 

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