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蔡旭:以社会信用数据为核心的新型市场监管机制研究
    发布时间:2017-12-19    来源:

  摘要:以社会信用数据为核心的新型市场监管机制是新时期政府简政放权激发市场活力的题中之义,是新常态语境下供给侧结构调整的技术先导,是实现新科技革命市场监管机制创新的必由之路。针对新型市场监管机制发展过程中出现的社会信用平台难以有效衔接、社会信用数据的滥采与误用、社会信用数据缺乏立法保障等诸多问题,我们应努力加强社会信用数据立法,巩固新型市场监管机制的法治根基;优化社会信用数据共享平台,实现新型市场监管机制的协同运作;发展社会信用服务机构,使政府市场监管与社会参与相得益彰,在综合平衡中促进以社会信用数据为核心的新型市场监管机制的发展。

  关键词:社会信用数据;简政放权;新型市场监管机制

  大数据(Big Data),即体量特别巨大、处理速度特别快、数据种类特别繁多、价值密度特别低而导致的基于传统统计学和计量经济学理论的传统数据处理工具无法即时分析与处理的数据流集合。[1]“大数据”既指这种数据本身,更包括创造这种数据模式的理论范式和信息技术。“大数据”以其独树一帜的“全体数据”、“混杂性”、“关联关系追溯”的研究范式,逐步运用数据挖掘算法、语义引擎模块、数据质量和管理、数据预测性分析能力、“大数据”可视化分析等分布式海量数据处理技术,成为不断激发社会经济新业态的灵感源泉。社会信用体系则指为营造诚信社会氛围,通过对社会信用信息的记录、整理与发布,督促社会成员自觉守信所实施的政策措施之总和。

  社会信用体系的建设应以宪法、专门法、行政法规、行业标准为准绳,以覆盖全民的社会信用信息共享平台为中心,以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑,以提高全民的社会信用意识和信用水平为宗旨,通过守信激励和失信约束的奖惩机制逐步孕育的社会信用文化氛围。[2]随着社会主义市场经济体制的深入发展,我国的市场主体数量和规模突飞猛进的发展使得我国政府的市场监管步入大数据时代,这种状况一方面有助于我国社会主义市场经济活跃度的测量与评价,为我国经济在全球化环境中的深度转型与重塑市场竞争优势奠定数理基础,另一方面也因市场主体的市场行为实时生成的信息大数据海量化、分散化、多样化的特征,使政府市场监管机制面临全新挑战,如何科学合理地运用大数据技术整合社会信用数据,在充分释放市场经济活力的同时实现政府市场监管机制的最优化是摆在我们面前的重大课题。本文拟结合近年来颁行的信用大数据在政府市场监管领域应用的相关政策文件,探究以社会信用数据实现政府市场监管机制转型的可行路径。

  一、 以社会信用数据为核心的新型市场监管机制的现实意义

  (一)新时期政府简政放权激发市场活力的题中之义

  自中共十四大提出“建立社会主义市场经济体制”的重大命题以来,我们通过二十余年的不懈努力初步形成了具有中国特色的社会主义市场经济体制的基本框架,初步明确了市场在资源配置过程中的基础性作用,明确了政府市场监管的宏观调控功能。然而,不少政府部门由于缺乏及时汇总整合纷繁复杂的信用数据的手段和方法,在处置市场诚信失范问题往往依赖从业经验,倾向于使用定性分析,习惯采取简单粗暴的事后行政干预手段解决问题,而不善于通过信用数据关联分析实现对市场主体社会信用行为的轨迹整理[3],也就无法实现由守株待兔式的被动接受经济异常举报走向全面评估、主动发现、提前预防社会信用失范,促使全体社会成员自觉守信。因此,作为一种重要技术手段,全国统一的社会信用共享数据平台将减少政府经济政策的盲目性,提高政府市场监管的针对性、及时性、有效性,为新时期政府简政放权提供坚实的技术支撑。

  (二)新常态形势下供给侧结构调整的技术先导

  当前,中国经济正逐步进入经济中高速增长、经济增长动力多元、经济结构优化升级、市场活力进一步释放的“新常态”时期。在新常态语境下,以习近平同志为核心的党中央审时度势地提出了以经济结构调整为核心,以政府简政放权为抓手,以有效需求、有效供给、有效投资为重要节点,逐步实现社会主义市场经济包容性增长的发展新思路。俗语有云:“不破不立”,清退过剩产能和增加创新驱动形成的有效产能是供给侧结构调整的两端。虽然两者可以并行,但由于不少过剩产能获得放贷者援助或政府财政支持免于倒闭而形成了占用大量经济资源却无法产生实际效益的“僵尸企业”,一方面持续消耗有限实物、信贷、土地、市场、劳动力等经济资源,使得有效产能的经济驱动力不足,另一方面也因“僵尸企业”剪不断理还乱的债券债务关系、为摆脱困境采用恶意低价引发的不正当竞争、举步维艰的职工安置等问题,危及社会主义市场经济的平稳发展。[4]充分利用社会信用大数据技术,我们可以实时地通过这些企业的工商注册、企业财务、企业违法失信记录等社会信用信息的追踪,密切关注这些“僵尸企业”的运行状况,及时向全社会公开发布相关经济风险预警数据,引导社会资本的合理流动。

  (三)实现新科技革命市场监管机制创新的必由之路

  现行的市场监管机制严重滞后于社会主义市场经济发展形势,不少社会经济领域早已实现混业经营,而市场监管却仍为分业监管,缺乏有效协调机制。[5]一些地方虽然通过市场监管职能机构的重组,但市场监管机制却严重依赖结构化的数据模型,社会信用数据往往采用误差大、成本高、效率低的人工采集方式,且由于缺乏业务协同意识导致不同市场监管职能部门社会信用数据的代码、目录、规格标准不一,难以实现跨部门的分享运用。在大数据时代,以大数据、云计算、物联网为代表的新科技革命正逐步成为新时期市场经济监管的创新驱动力,在潜移默化中消除劳动力、资本、市场、信息等经济信息之间的时空界限,突破以往人工采集整理市场经济数据的低效无序状态,通过不同市场监管系统经济活动数据的全天候、跨领域、多层次整合,呈现社会信用信息全覆盖的市场监管新业态。同时,大数据条件下的社会信用体系的逐步构建将成为政府简政放权的重大技术推动力。社会信用数据共享平台要求建立整齐划一的信用标准规范,这一方面对工商、审计、海关、税务、检疫等不同市场监管职能部门社会信用信息的协同推进机制提出了明确要求,成为我国政府达成简政放权目标的催化剂,为全国各级人民代表大会进行社会信用立法提供了准确可信的实践样本,另一方面也为市场经济条件下社会信用服务企业的健康发展提供了温和土壤。

  二、 以社会信用数据为核心的新型市场监管机制的突出问题

  (一)以社会信用数据为核心的新型市场监管机制尚未实现互联互通

  针对市场诚信缺失导致的市场经济秩序混乱问题,1999年以来我国政府借鉴西方国家的有益经验下达《关于开展个人消费信贷的指导意见》,决定在全国范围内逐步推广征信平台以来,已初步形成了以人民银行为核心的金融征信和以工商、环保、检验检疫等政府市场行业监管为中心的行业信用数据系统,但我国社会信用体系建设处于各自为政的状态,不同市场监管职能部门醉心于单一领域内链条式信用数据的搜集、整理、分析、应用,视这些条数据为其在所处专门领域安身立命的“护身符”,以信息保密和国家安全等理由宁愿这些社会信用数据从此束之高阁,也不愿意这些社会信用数据进入公共领域发挥更大功效,这一方面使不同市场监管部门的社会信用标准无法兼容,难以实现社会信用数据样本容量的最大化,导致社会信用数据难以全面反映社会主义市场经济发展的全局性问题,另一方面也造成了社会信用数据系统的反复采集和大量社会信用数据“一次性使用”并存的“信息孤岛”现象。

  (二)以社会信用数据为核心的新型市场监管机制的数据安全问题

  社会参与市场监管是社会信用数据发展的必然趋势。随着全社会对于社会信用数据的日益重视,无论是政府市场监管部门、商会与行业组织,还是市场化的信用服务机构都视社会信用数据为判断未来市场走向的重要信息资源,纷纷利用自身掌握的信息渠道深入搜集、整理、分析、挖掘社会信用数据,这种新趋势一方面反映了信息时代社会信用数据已成为社会热点资源,另一方面却也因为社会信用数据的不当利用导致用户个人隐私和商业机密被严重侵犯,主要体现为一些机构以提供信息服务和产品为名随意采集超过提供信息产品和服务所需的信用数据,以用户提供的信用数据授权许可肆意挖掘用户信用数据之中蕴含的个人隐私和商业秘密,用户的个人信息逐渐沦为一些企业可资作为利润增长点的商业情报资源,成为电话推销、垃圾邮件、诈骗短信的信息源头。因此,如何高效便捷地运用政府市场监管职能部门提供的社会信用数据的同时,我们也应深入思考如何综合运用信息防护、安全预警等技术手段为社会信用大数据的稳健运行保驾护航。[6]

  (三)以社会信用数据为核心的新型市场监管机制缺乏立法保障

  目前,社会信用数据运动的开展仍处于依靠政府行政法规推动的阶段。以“十一五”规划开始明确提出完善公民信用记录为起点,国家陆续颁行了多部规范性文件推动社会信用制度的发展,特别是2014年国务院办公厅下发的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》成为社会信用大数据发展的重大里程碑,以国家级专项规划的形式表明了国家主动运用大数据等现代信息技术切实加强社会信用体系建设的决心。此后,2015年颁行的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》、2017年初颁行的“十三五市场监管规划”、《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》等文件从不同角度提及运用社会信用数据加强政府市场监管。各级地方政府也以国务院相关文件为蓝本,结合本地实际情况,颁行了相应的地方性法规推动以社会信用数据为核心的新型市场监管机制的建立,但以社会信用数据为核心的新型市场监管机制涉及金融、税务、工商、信贷等关乎千家万户切身利益的重点领域,并非任何单独部门所能有效整合的。不少地方多由发展改革委员会牵头,以较早进行社会信用数据采集的人民银行为中心开展社会信用体系建设,却常常因为不同部门热衷于构建自成一体的行业市场监管大数据系统,缺乏协同支持意愿而举步维艰。造成这种状况的根源在于没有从人大立法层面出发,明确不同市场监管职能部门在社会信用数据共享体系中的权责关系,从而建立不同市场监管职能部门协同运作的长效机制。

  三、以社会信用数据为核心的新型市场监管机制的构建路径

  (一)加强社会信用数据立法,巩固新型市场监管机制的法治根基

  市场经济从本质上来说就是信用经济,以社会信用数据为核心的新型市场监管机制的建立需要法治先行。在我国现行的市场监管立法多为“头痛医头脚痛医脚”,往往详细规定本领域内违背诚信守信行为的具体表现及其法律责任,虽然在一定程度上规范了市场主体在专门领域的市场信用行为,但因为缺乏与其他领域市场监管立法的横向互动,因此未能形成“牵一发而动全身”的市场信用约束联动机制。虽然国务院通过行政法规和专项规划等形式,以发展改革委员会为核心组建了社会信用体系建设部际联席会议机制,通过“信用中国”门户网站为窗口,通过重点任务分工调整不同政府部门的市场监管职能,以社会信用数据运动推动政府简政放权,但是以社会信用数据为核心的新型市场监管机制的构建是一个牵涉政务、商务、司法、教育等诸多领域的系统工程,需要从顶层规划高度构建立以社会信用数据立法为核心的新型市场监管立法体系,通过综合立法重新明确信用经济时代的公民权利义务,从器物、制度、思想文化三个层次优化重组现有的市场监管机制。

  上世纪60年代至80年代,美国完成了《公平信用报告法》、《信用卡发行法》、《社区再投资法》等17部信用协同立法,形成了相对完整的社会信用综合立法框架[7],在高度保障消费者个人隐私的基础上逐步实现了社会信用管理的“有法可依”。此外,德国的《个人数据保护法》、欧盟的《欧盟数据保护纲领》、我国台湾地区的《电脑处理个人资料保护法》等都是敏锐地利用大数据工具进行市场监管立法的先驱。我们目前的信用管理立法存在目标单一、立法层级低、不同立法之间缺乏必要协调、信用执法落实难等突出问题,但国务院先期颁行的社会信用大数据的行政法规已为以社会信用数据为核心的新型市场监管综合立法提供了重要立法参照;不少专门领域使用大数据、云计算、智慧城市等现代信息技术构建行业内的信用信息系统,为以社会信用数据为核心的新型市场监管综合立法提供了技术支撑;社会主义市场经济的法制化进程则使社会各界广泛认识到社会信用缺失的巨大危害,社会信用意识逐渐深入人心;全球化时代世界政治经济文化的融合发展为以社会信用数据为核心的新型市场监管立法提供了外部条件。因此,我们应积极发挥后发优势,借鉴欧美发达国家在社会信用体系建设方面的成功经验实现跨越式发展,结合大数据时代社会信用发展的时代背景,在社会信用综合立法开启之初就应将大数据的工具属性与市场监管机制改革有机结合,逐步实现社会信用立法与大数据信息化立法的深度融合,从市场主体的市场信用行为表现出发,强调以社会信用数据为核心实行政府市场监管的有限管理、分类管理、精准管理、联动管理、综合管理[8],真正实现对市场主体事前事中事后全生命周期监管。

  (二)优化社会信用数据共享平台,实现新型市场监管机制的协同运作

  大数据是信息时代的重要经济资产,我们通过对大数据蕴含的社会信用信息的分析,及时准确地掌握社会信用的发展情况,使其成为释放经济潜能的技术推动力。目前,我们的社会信用大数据平台尚未实现协同运作。例如,以市场主体的金融活动信用评价为中心的人民银行征信系统通过对用户与商业银行信贷交易历史信息的采集,已经完成了对全国8亿人口的个人基础信息的采集,由此也获取了其中3亿用户的信贷记录。[9]虽然人民银行征信中心也尝试通过援引公安部身份信息核查结果、非银行信用信息、用户个人声明与异议标注等渠道来丰富信用信息的来源,但是能够从侧面多元地反映市场主体收入水平、资产营收、欠缴费状况等信用数据的非银行信用信息多通过其他市场监管系统主动提供,目前状态下仍主要依靠商业银行内部报送用户信用卡、贷款、担保等信贷业务信息而形成信用报告,这显然不利于全面了解用户的信用状况,且这些个人社会信用数据仍只能用于人民银行、商业银行及其他信贷金融机构、消费者个人查询等用途,尚未通过社会信用数据的安全使用实现社会信用数据的增值[10],因此,我们应加快全国统一的社会信用大数据共享平台建设。以社会信用大数据共享平台为先导,以近年来发展已较为成熟完善的国家人口基础信息库、法人单位信息资源库和企业信用信息公示系统为基础[11],以全国统一的社会信用代码登记为契机,逐步整合金融信贷、工商登记、税收申报、交通违法、市场监管等重点领域的社会信用大数据,率先实现重点领域的信用大数据共享共建,努力盘活零星地分布于不同专门领域的数据源,在对不同层级、不同地域、不同指标含义、不同数据格式的历史数据源进行挖掘、统合、转化、归集,并在运行过程中不断吸纳其他领域的社会信用大数据,形成较为稳定可靠的大数据资源列表和社会信用大数据统计机制[12],通过对不同源流社会信用数据的关联对比分析,更加全面地反映不同经济周期内市场主体社会信用行为的变动,并按照《政府信息公开条例》的相关要求有序地向社会公众开放,为不同市场主体科学经营提供数理借鉴。

  (三)发展社会信用服务机构,作为新型市场监管机制的有益补充

  社会信用服务机构的充分发育有助于预防社会信用风险,是欧美发达国家市场经济健康发展的重要保障。政府虽然能够调动行政资源主动提供大量的社会信用数据,但是这些信用数据往往广度有余、深度不足,无法满足不同地区、不同行业、不同类型市场主体的个性化需求,无法提供针对性的社会信用数据咨询服务。社会信用服务机构的发育将使政府市场监管机制跳出以市场主体准入资格、规定经营范围和产品服务形态严格核准的窠臼,通过第三方的社会信用服务机构的有益补充实现市场监管的底线式监控和园丁式管理[13],在极大地降低市场监管成本的同时实现简政放权,释放市场主体的经济活力,让市场主体自由发展、平等竞争。因此,我们应充分发挥市场化信用服务机构的作用,坚信“高手在民间”,一方面应广泛归集政府掌握的社会信用数据,以“信用中国”门户网站为中心开展信用信息的一站式检索,为市场化信用服务机构提供个性化信用数据增值服务提供条件,另一方面市场化社会信用机构的发展通过与政府部门、企事业单位、其他行业组织的深度合作,逐步建构全面覆盖自然人、法人和其他组织等不同对象的社会信用数据系统,在法律框架允许的范围内通过技术创新实现社会信用数据的二次开发,鼓励社会信用服务机构根据市场个性化需求开发信用咨询、信用评级、信用评估、信用担保等不同类型的信用服务产品,逐步形成信用信息基础服务和信息增值服务相结合的立体化社会信用服务体系。[14]针对市场化信用服务机构发展过程中存在的信息安全问题,我们应根据市场化社会信用服务机构业务设置差异进行分类管理,明确市场化信用服务机构的准入认定机制,规范社会信用服务行业的游戏规则,逐步形成信用服务行业的行业自律意识。营造大数据时代的市场监管新生态。

 

  (本文发表于《厦门特区党校学报》2017年4月25日第二期)

 
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