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刘红波:协同性与智慧化:海绵城市建设的路径选择——基于深圳的实践
    发布时间:2017-12-25    来源:

 

摘要:“海绵城市”在提升城市洪涝灾害风险治理能力和治理水平,综合解决城市生态问题方面发挥重要作用。目前我国海绵城市建设中存在着碎片化治理问题,需要在组织制度变革和智慧技术创新两个维度加以解决。依托制度与技术的创新迭加,努力打造智慧型海绵城市。智慧型海绵城市是在绿色发展和生态文明理念指导下,政府、企业、社会组织和市民等多元主体围绕城市水生态建设展开业务协同与资源共享,并借助物联网、大数据、云计算等新兴信息技术,构建具有自组织、自感知、自预防和自应对等特性的海绵城市。智慧型海绵城市将智慧城市与海绵城市两大城市发展战略相结合,让城市在生态上更具弹性和韧性,从而实现城市中人与生态可持续发展。

 

一、问题提出与研究现状

城市内涝是快速城市化进程中出现的一种“城市生态病”。2007年济南“7.18”特大暴雨和2012年北京“7.21”特大暴雨带来的严重内涝灾害凸显了城市应对此类风险的脆弱性。据统计,20082013年间,我国平均每年出现特大暴雨26次。排名前十的重大暴雨事件造成的经济损失平均为109亿元/[1]。暴雨造成的灾害及次生灾害如泥石流、疾病等对区域经济社会发展的影响巨大。“暴雨来袭,全城看海”、“逢雨必涝,雨后即旱”等问题,让城市规划、建设和管理饱受诟病。在“摊大饼”式的城市开发和拓展中,城市硬化面积不断增加,原有的自然雨水调蓄分洪功能失灵,造成了城市内涝的频发与加剧。基于此,建设具有吸水、蓄水、净水和释水功能的城市“海绵体”正成为城市内涝防治和雨洪风险管理的优先选择。2013年底,习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。自此海绵城市在国家战略层面被提了出来,这不仅有力提升了城市洪涝灾害风险治理能力和治理水平,而且在综合解决城市生态问题方面发挥重要作用。

海绵城市是一种比喻式提法,希望城市能够像海绵一样自如地吸水、蓄水和释水,让城市在防灾减灾和绿色发展中具有更好的“韧性”和“弹性”。《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发[2015]75号)界定:“海绵城市是指通过加强城市规划建设管理,充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用,有效控制雨水径流,实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。”这一理念受到美国的“低影响开发”Low Impact Development, LID、英国的“可持续城市排水系统”Sustainable Urban Discharge System, SUDS以及澳大利亚的“水敏城市设计”Water Sensitive Urban Design, WSUD等城市雨洪可持续发展理论、技术和管理体系的启发和影响,但又独树一帜,更加贴合我国城市雨水治理实际,没有完全照搬和套用国外的理论。

在实践方面,我国已于2015年和2016年分两批共建设30个海绵城市建设试点城市。但业界普遍认为2015年的16个试点城市中,由于急于赶工程,出现了碎片化等问题[2]。海绵城市的规划碎片化主要体现在某些城市的规划者不注意或不善于对城市综合问题的梳理和把握,缺乏对城市或流域全局的整体把握和科学的系统方案的制定,仅停留在简单、盲目的“支离破碎”的项目上[3]俞孔坚等还认为,“狭隘的、简单的工程思维,也体现在(或起源于)政府的小决策的和部门分割、地区分割、功能分割的水资源管理方式上。水系统本是地球上最不应该被分割的系统,可是在我们目前的工程与管理体制中,却把水系统分解得支离破碎:水和土分离,水和生物分离,水和城市分离,排水和给水分离,防洪和抗旱分离。[4]实践中的碎片化问题或碎片化治理问题集中反映了当前海绵城市建设中的管理和组织的缺失。

与此同时,在海绵城市的理论研究层面对“碎片化治理”问题也缺乏认知和关注。笔者以海绵城市为主题,通过中国知网(CNKI)共搜集到2575篇期刊论文(截至2017731)。其中,工程技术类论文1281篇,占总数的56.8%,其次是行业技术指导类(占11.5%)和自然科学的应用基础研究(占11.3%),而社会科学类基础研究仅有36篇,占1.6%。就在这36篇中,又大多是海绵城市的概念阐释、意义分析、西方国家经验借鉴和宏观的理论研究,真正以管理学视角来关注海绵城市建设中管理问题的研究却寥寥无几。如何更科学有效地分析海绵城市碎片化治理现状,并合理提出解决碎片化问题的对策建议,就要基于管理学的知识和视角去分析和研究,而当前学术界在这方面的研究明显不足。可见,海绵城市碎片化问题的治理,需要在理论与实践层面注重宏观性和全局性。本文试图创新地从协同治理理论以及智慧城市技术两个理论维度探索解决海绵城市建设中的碎片化治理问题,并结合深圳市海绵城市建设的案例实践对海绵城市协同化、智慧化提出兼具理论与实践意义的建议,供海绵城市研究者和建设者参考。

二、组织变革:协同治理驱动海绵城市建设

协同治理理论是协同学(Synergetic)和治理理论的交叉理论和结合体。该理论具有区别于其他理论范式的特征:第一,治理主体的多元化,即多元主体参与社会公共事务治理;第二,各子系统的协同性,即强调各主体间的自愿平等、协商对话和相互合作;第三,自组织组织间的协同,即强调组织的自我治理以及自组织体系的建立;第四,共同行动规则的制定[5]。海绵城市是跨组织、跨领域和跨专业的系统工程,所以其建设需要政府、企业、科研与咨询机构、社会组织、市民等多元主体的参与进行协同治理(图1)。在治理过程中,各主体为了创造公共价值最大化而进行资源供给“拼图”。政府是海绵城市规划建设的主导者、组织者、管理者和评估者,企业是海绵城市项目的承接者、生产者、供给者和实施者,科研与咨询机构,包括科研机构(包括高校、智库等)与其他行业咨询机构,是解决方案的提供者、策划者和参谋者,社会组织和市民是海绵城市的重要参与者。以上主体都各具优势,并承担着各自的功能和职责,海绵城市建设要充分调动各利益主体参与的积极性,在组织、资金、公众参与等层面进行协同治理,构建各主体间信息共享、反馈互动、协同治理的合作机制,实现海绵城市的可持续发展。

1 海绵城市建设中多元主体协同治理(图片来源:作者绘制)

1.协同治理有助于解决职能部门间的碎片化治理问题

根据组织管理理论和德国社会学家马克斯·韦伯的“官僚组织理论”,理想的组织管理与运营模式是建立在法理与制度上的(Legal-Rational Authority[6]。相比于以往在海绵城市建设中常见的“九龙治水”但权责不清,或各自为政、各部门分管一块的旧模式,协同治理模式则可以有效整合各部门权力,建立一个跨部门的决策机构并赋予其更高权力,从而提高决策的权威和效能。同时,多职能部门间的协作治理还可以有效地促进信息和资源的共享,促进水平沟通协调以及跨部门协作。因此,运用整体性治理思维,整合相关部门优势资源,推进合作制度化和规范化,是创新海绵城市建设体制机制的关键所在。

2.协同治理有利于政府和私营机构形成合作伙伴关系

海绵城市的基础设施建设以及相应的管理和维护都需要较多的资金投入,单纯依靠政府的财政支持很难实现可持续发展。这就需要调动市场配置资源的优势,形成“政府引导、市场主导”的海绵城市建设运营模式。根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》,相关城市在发展过程中要“采用明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式,鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理”。通过政府和社会资本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式引入民间资本,并通过将非核心服务的管理和运营外包、政府购买服务等方式提高运营的专业化和有效性。

3.协同治理有利于调动市民参与海绵城市建设治理的积极性

市民参与的过程,是相关利益团体诉求表达、利益博弈和意见协调的过程。鼓励市民参与海绵城市建设有利于提高建设管理的科学性和有效性。谢里·安斯坦(Sherry Arnstein)通过公众参与阶梯理论已向世人展示了公众参与是具有可操作性的方法和技术。在海绵城市建设的不同阶段,市民参与又各有侧重:在环评公示阶段,积极听取吸收居民反馈和意见;在方案设计阶段,鼓励设计人员及时与广大市民尤其是业主沟通,加强设计方案的可行性;在规划管控阶段,政府主动向市民公开规划信息,市民在“两证一书”发放环节积极发表意见;在施工建设阶段,市民可参与海绵城市的某些建设进程;在运营维护阶段,市民可行使监督权利[7]。要实现政府和市民“共治共管”海绵城市的目标,政府应制定相关的法律政策保障市民参与的各项权利。

三、技术创新:智慧技术驱动海绵城市建设

海绵城市建设中存在的碎片化治理问题,除了需要在组织制度上树立和彰显协同治理理念外,还应将智慧城市建设中的智慧技术作为提升海绵城市建设和管理水平的另一重要手段。从目前的实践看,海绵城市发展模式粗放,建设标准缺失,数据收集不足,联网管理滞后,严重影响了城市精细化管理水平的提升。随着新兴信息技术的不断涌现,人们在不断关注智慧城市建设以及城市内涝等公共安全智慧化管理的问题[8]。海绵城市也将依托新兴技术完善其自主感知和自主管理能力,实现智慧化运作。李运杰等认为,“海绵城市的智慧化就是在海绵城市中融入智慧城市的理念,通过物联网、云计算、大数据等信息技术,把各种各样的集中或分布式的能源、绿色设施和海绵城市建设设施协同起来,从而使海绵城市的建设与管理更加高效和智慧”[9]。李婷睿认为,通过数采仪、无线网络、水质水压表等在线监测设备实时感知城市供排水系统的运行状态,并采用可视化的方式有机整合水务管理部门与供排水设施,形成“城市水务物联网”,达到海绵城市智慧化管理的状态[10]。马化腾在2017年全国两会提交的提案中也在积极倡导海绵城市与智慧城市建设的结合。尽管现实中新兴的智慧技术在海绵城市建设中并未得到广泛而有效的应用,但海绵城市的智慧化无疑是未来海绵城市建设的路径选择。

1.将智慧技术贯穿城市建设各环节

智慧技术能将海绵城市建设的各个环节串联起来。综合运用大数据、物联网和云计算等智慧技术为海绵城市提供实时搜集、监测、分析等服务,有利于海绵城市建设各阶段信息互通。在规划设计环节,智能化手段能对规划所需信息进行监测、收集、分析,从而提供数据支撑;对规划建设方案进行模型模拟,优化设施组合、规模和平面布局;对各方案的效果进行直观显示,选取优化方案。在运行监管环节,可以运用智慧手段收集降水和排水信息,实时监测管网堵塞情况;可以通过智慧水循环系统,提高雨水利用率;还可以通过遥感技术对城市地表水污染总体情况进行实时监测[11]。在绩效评估环节,依托智慧化手段建立的绩效评价体系也能对决策结果进行评估与监测。

2.构建海绵城市数据交换和共享中心

智慧技术能汇总海绵城市建设所需各类信息,方便决策。建设海绵城市“一站式”服务平台,为海绵城市的建设项目提供从审批到管理和结项的全流程一站式服务,需要依赖一个功能强大的海绵城市数据交换和共享的数据中心。构建海绵城市数据交换和共享中心可以更好地汇集海绵城市建设相关的各类数据,如实时监测数据、日常管理数据和运营维护数据等。

3.运用智慧技术连接多元主体

智慧技术能方便海绵城市建设多元主体的联系。根据组织网络理论(Network Theory),政策的编制、实施与评估实际上是网状结构的,即自上而下的指令、规范和制度与水平横向的部门合作和资源共享相结合。政府积极推进海绵城市相关的数据开放,让企业、社会组织和市民能够更清晰地了解海绵城市,激发全社会学习海绵城市生态观以及参与监督海绵城市建设的热情。另外,借助物联网、云计算和大数据技术,让海绵城市的每一个细节都具有物联网智能感知功能,及时发现问题,保障了海绵城市的智能化、精细化和科学化管理。

综上所述,为有效解决海绵城市建设中存在的盲目性、碎片化和粗放式等问题,应积极构建智慧型海绵城市。智慧型海绵城市是指在绿色发展和生态文明理念指导下,政府、企业、社会组织和市民等多元主体围绕城市水生态建设,展开业务协同与资源共享,并借助物联网、大数据、云计算等新兴信息技术,构建具有自组织、自感知、自预防和自应对等特性的海绵城市。从管理学角度看,智慧型海绵城市连接了信息孤岛,黏合了管理碎片,增强了决策协作,从而实现了海绵城市管理上的智慧与高效。智慧型海绵城市是大数据时代下形成发展的一种海绵城市的新形态,与传统的海绵城市相比有其自身的特性(表1)。

1 智慧型海绵城市与传统海绵城市的特征比较

内容

传统海绵城市

智慧型海绵城市

思维理念

灰色工程思维

绿色生态思维

治理方式

单一式、碎片化治理

系统性、整体性治理

技术手段

忽视新兴信息技术支撑

重视新兴信息技术支撑

资源管理

各自为政、信息孤岛

资源共享、业务协同

城市管理

粗放式管理

精细化管理

管理方式

人为管理和应对

自我感知、自我管理

 

从目的上看,智慧型海绵城市从城市水生态这一整体出发,系统地治理城市水问题。从手段上看,以新一代信息技术为依托,实时搜集、监测、整理、分析各类城市水务动态数据,可以有效实现海绵城市的智慧规划、智慧建设、智慧管理与智慧评估,从而推动海绵城市建设。在管理理念上贯彻协同治理思想,在运行操作上运用智能信息技术,旨在黏合管理碎片,提高城市运行精细化程度。智慧型海绵城市将智慧城市与海绵城市两大城市发展战略相结合,既让城市在管理上实现智能发展,也让城市在生态上更具弹性和韧性,从而实现城市中人与生态可持续发展。

四、深圳智慧型海绵城市建设的实践探索

深圳市是我国海绵城市建设试点城市,在海绵城市建设方面进行了积极探索。早在2004年,深圳便率先引入低影响开发雨水综合利用理念,并进行了低影响开发建设模式的实践探索;2010年,深圳市同住房和城乡建设部合作创建“国家低碳生态示范市”;2011年,光明新区创建了我国首个“低冲击开发雨水综合利用示范区”;2016年,深圳市成为国家第二批海绵城市建设试点城市,其制定的《低影响开发雨水综合利用技术规范》是国内第一部正式的海绵城市地方规范,为海绵城市建设提供了科学的基础依据和技术规范。通过分析深圳海绵城市建设中协同治理理念和智慧技术的运用,可以为城市建设者和研究者提供实践的依据与参考。深圳市在创建智慧型海绵城市过程中进行了多项有益探索。

1.推进政府跨部门协作与资源共享

为了有效推进海绵城市建设项目的实施,减少部门间的沟通和协调阻力,深圳市政府成立了由市政府牵头的联席会议制度,该制度以常务副市长为第一召集人,新区管委会和市水务局主要领导为第二召集人,市发展和改革委员会、市财政委员会、市规划和国土资源委员会等十个成员单位的联席会议制度,改变了各部门分割治理水的模式,把涉水系统整合在一起,协调项目实施过程中的掣肘,形成合力(表2)。另外,深圳市不但在市级层面成立了海绵城市建设工作领导小组,负责全市海绵城市建设统筹协调、技术指导和监督考核,而且在各区政府也分别成立了区级海绵城市建设工作领导小组,统筹协调和决策海绵城市建设的各项工作。市、区两级均成立海绵城市建设组织机构,共同推进海绵城市建设,实现市、区联动。

2  深圳市海绵城市建设相关部门职责权限

部门

职责权限

联席会议

常务副市长为第一召集人,新区管委会和市水务局主要领导为第二召集人,市发展和改革委员会、市财政委员会、市规划和国土资源委员会等十个成员单位联合决策

规划部门

规划与制定试点年综合雨量、径流系数或年径流总量控制率等

发改部门

出台建设项目低影响开发设施单价及审批指南,对低影响开发设施的投资额度进行明确,并在项目建议书、可行性研究报告等审查审批过程中对低影响开发设施投资的专项审查

水务部门

在建设项目排水施工方案审查、建设项目用水节水评估报告等方面进行低影响开发设施的审查

建设部门

在《建筑工程施工许可证》审查、建设项目竣工验收等审查环节进行低影响开发设施的审查审批

环保部门

在环评审批阶段,对低影响开发建设可能带来的环境影响进行审查

审图机构

对建设项目的低影响开发设计进行专项审查,对低影响开发施工图设计不满足设计要求的,要求责令修改

 

2.完善政府和社会资本合作模式

尽管深圳市财政能力较好,但仍不断探索PPP创新融资模式。在深圳光明新区建设中,公共区域内由政府投资建设,非公共区域完全靠业主引入社会资本投资建设,这种政府和社会资本合作模式,将民间资本调动起来,形成公私合作的良性互动与双赢局面。截止2015年,光明新区已经开工的试点区域低影响开发项目中,政府投资为38516万元,社会投资为38622万元[12]。深圳市通过光明新区公共资源交易中心将“光明新区国家低影响开发雨水综合利用示范区创建技术服务”和“前海区域降雨径流分析及低影响开发技术应用项目”等项目进行外包,通过招标的形式,择优录取项目施工方。再如,光明水质净化厂一期工程和二期工程及其服务范围内污水管网采用“厂网一体化”的实施模式,并编制了光明水质净化厂“厂网一体化”PPP项目实施方案,等等。通过政府和社会资本合作(PPP)模式投资、设计、建设和运营海绵城市项目,深圳市有效整合与拓宽了资金渠道,推动各类主体的资本和资源相互融合、优势互补。

3.依托科研机构组建海绵城市建设技术联盟

为了海绵城市建设中更有效的技术交流,深圳市广邀国内外科研机构和专家参与深圳海绵城市建设工作,组建了海绵城市建设技术联盟,并多次组织国际交流会议。深圳市海绵城市建设技术联盟由北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学和南方科技大学,以及中国城市规划设计研究院、深圳市城市规划设计研究院有限公司、中国光大水务有限公司、新地环境科技(深圳)有限公司等8家单位组成。充分发挥高校等科研机构的专业研究优势,为海绵城市的规划、建设和管理等提供智力支持。另外,深圳市海绵办联合市城管局举办海绵型公园和绿地建设培训班并召开中德海绵城市项目交流研讨会,借鉴德国城市内涝防治、雨水管理等方面的先进经验。深圳积极“走出去”,重视与国外相关城市和案例项目的交流与合作,通过与先进国家和地区合办研讨会,学习先进经验,提升技术标准、政策法规、管控机制的技能。同时,加强与其他省市的交流合作,分享经验教训。

4.与社会组织的展开合作并鼓励市民参与

2016年,深圳市海绵办与社会组织“桃花源生态保护基金会”以及“大自然保护协会(TNC)”达成战略合作协议,在海绵城市激励机制研究、重点区域重点项目合作示范、公众参与海绵城市的方式方法以及宣传教育等领域开展研究合作。充分发挥社会组织的专业优势、技术优势和经验优势,共同推进海绵城市建设。此外,深圳还积极组织海绵城市建设的各项宣传、培训工作,鼓励全民参与,取得了良好的社会影响和反馈。搭建起海绵城市建设各类信息和技术交流平台,极大地调动了公众的积极性和能动性,让市民了解、支持并参与海绵城市生态建设。

诚然,深圳市作为试点城市在海绵城市建设方面先行先试,但其在智慧型海绵城市建设中仍有较大提升空间。第一,海绵城市的工程技术属性使得市民对海绵城市的了解及认识偏低。根据2015年《深圳市海绵城市建设情况调查报告》显示,约70%深圳市民对海绵城市建设并不了解。第二,深圳海绵城市的智慧技术运用程度不高,智慧技术与海绵城市融合度不高,并未充分发挥深圳在资金、政策、技术积累上的优势。第三,深圳海绵城市“技术主义”倾向明显,尚缺乏城市人文内涵构建。离开艺术和人文社会科学的内涵,单纯走技术至上的路线,智慧型海绵城市建设必将舍本逐末[13]。深圳在海绵城市建设上起步较早,起点较高,未来应进一步积累经验,大胆创新,并积极汲取国外先进技术与经验,成为国内海绵城市的“探路者”。

五、结语

海绵城市建设过程中碎片化问题的解决有赖于在组织管理上贯彻协同治理理念,在技术实践中运用智慧技术。而协同治理与智慧技术运用的目的就是让海绵城市的发展更加“智慧”。海绵城市与智慧城市的融合是我国绿色城镇化发展的新趋势。智慧型海绵城市是我国海绵城市发展的必由之路。

智慧型海绵城市的发展在理论上要注重协同治理与智慧技术“两翼齐飞”。从协同治理端看,要增进政府部门间协同治理,要促进社会资本参与融入,还要鼓励市民参与交流。从智慧技术端看,要将智慧技术贯穿城市建设各环节,构建海绵城市数据交换和共享中心,还要运用智慧技术连接多元主体。具体而言,智慧型海绵城市的构建需要在以下方面做出努力:第一,可采用渐进式的发展模式,由区域试点到城市立项,再到得到国家支持,最后扩大试点,推广经验,统筹推进新老城区海绵城市建设。第二,加强多部门协作机制。要完善市政府牵头,多职能部门参与的联席会议制度。未来的公共事务将会是复杂的、综合的,很难由单一部门解决。只有通过跨部门合作,整合资源和专业力量才能有效推动项目的实施。第三,要鼓励公私合营和服务外包。在财政预算有限的情况下,鼓励民间资本投入,吸引民智可以有效减轻财政压力,提高项目实施效率和质量。第四,要构建和巩固横纵结合的立体发展模式和资源共享平台,应将课题研究、国内外交流、宣传教育等手段结合起来,综合提升规划、实施、管理与评估等多方面能力,推动项目实施。

中国博士后科学基金资助项目“面向智慧城市的公共服务供给模式创新研究”(编号:2014M552292

广东省软科学研究计划项目“科技进步与广东政府服务模式创新策略研究——基于技术与制度的双重维度”(编号:2012B070400007

华南理工大学中央高校基本科研业务费资助重点项目“‘互联网+’条件下政府服务方式创新研究”(编号:XZD18

 

(本文发表于《城市建筑》20179()49-52页)

 
通 知 公 告
中改院博士后科研工作站2018年度博士后研..
转发:2018年度中国博士后科学基金资助指南
关于贯彻落实《国务院办公厅关于改革完善..
转:2017年度中国博士后科学基金资助申请..
中改院博士后科研工作站2017年度博士后研..
 
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